16 octobre 2024
Orléans
Auditorium Musée des Beaux-Arts
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Discours d’ouverture
Mme Sophie BROCAS
,
Préfète de la Région Centre-Val de Loire, Préfète du Loiret
Discours d’ouverture
Mme Armelle DAAM
,
présidente de la chambre régionale des comptes
Intervention de
M. Serge BARICHARD
,
Premier avocat général au parquet général, près la Cour des comptes
5
Réunion sur la RFGP Orléans 16/10/2024
UNE RÉFORME HISTORIQUE
6
Réunion sur la RFGP Orléans 16/10/2024
POURQUOI CETTE RÉFORME ?
➢
Deux régimes distincts de responsabilité préexistants ne
correspondant plus aux enjeux contemporains de la
gestion publique
➢
L’intérêt d’une justice financière spécialisée
➢
Moderniser et simplifier en conservant les principes
fondamentaux
7
Réunion sur la RFGP Orléans 16/10/2024
TEXTES FONDATEURS DU NOUVEAU RÉGIME
➢
L’article
168 de la loi n
°
2021-1900 du 30 décembre 2021 de
finances pour 2022.
➢
L’ordonnance
n
°
2022-408 du 23 mars 2022.
➢
Le décret n
°
2022-1604 du 22 décembre 2022.
➢
Le décret n
°
2022-1605 du 22 décembre 2022.
8
Réunion sur la RFGP Orléans 16/10/2024
LES JUSTICIABLES
➢
La notion de « gestionnaire public », nouvellement utilisée par la
loi, ne correspond pas à une catégorie juridique
➢
Un principe simple mais non suffisant : la compétence de
contrôle des juridictions financières
➢
Trois catégories de justiciables :
▪
Les membres des cabinets ministériels et des élus des collectivités
territoriales, et de leurs groupements ;
▪
Les fonctionnaires ou agents civils ou militaires de l’État, des
collectivités territoriales, de leurs établissements publics ainsi que
des groupements de collectivités territoriales ;
▪
Les représentants, administrateurs ou agents des autres organismes
soumis au contrôle des juridictions financières.
➢
Auxquelles s’ajoute l’exercice de fait des fonctions de ces trois
catégories
9
Réunion sur la RFGP Orléans 16/10/2024
DES EXCEPTIONS IMPORTANTES
➢
Les exceptions de principe à la justiciabilité :
▪
Les ministres et les élus locaux dans l’exercice de leurs fonctions y
compris les fonctions qui, en raison de dispositions législatives ou
réglementaires, sont l’accessoire obligé de leur fonction principale.
▪
Les administrateurs ou conseillers des organismes de protection
sociale, lorsqu’ils n’exercent pas les fonctions de président et ne
sont pas rémunérés
▪
Les administrateurs ou agents des associations de bienfaisance
➢
Sauf dans les situations suivantes :
▪
L’immixtion dans les fonctions de comptable public
▪
Pour les élus locaux
o
L’inexécution des décisions de justice
o
L’engagement de leur responsabilité propre en adressant un
ordre de réquisition au comptable public et en procurant à
cette occasion, par intérêt personnel direct ou indirect, un
avantage injustifié
10
Réunion sur la RFGP Orléans 16/10/2024
POUR LES JUSTICIABLES, DES CAS D’EXEMPTION
DE RESPONSABILITÉ
➢
l’existence de circonstances exceptionnelles ou constitutives
de la force majeure
➢
le justiciable qui agit conformément aux instructions
préalables de son supérieur hiérarchique ou d’une
personne habilitée
➢
le justiciable qui agit conformément à un ordre écrit
préalable émanant d’une autorité en charge du pouvoir
exécutif (membre du gouvernement et élu local visés à
l’art.
L. 131-2) ou conformément à une délibération de
l’organe délibérant (Art.
L. 131-6 CJF)
11
Réunion sur la RFGP Orléans 16/10/2024
LES AUTORITÉS DE DÉFÉRÉ
➢
Dans le régime CDBF, une liste limitative, mais déjà significative des
autorités de déféré, que la réforme a maintenue :
•
Présidents du Sénat et de
l’Assemblée
nationale
•
Premier ministre et ministre du budget ; autres ministres pour leur ressort
•
Cour des comptes et chambres régionales et territoriales des comptes
•
Procureurs de la République;
•
Les créanciers, pour une seule infraction
➢
Auxquelles s’ajoutent de nouvelles autorités de déféré :
•
Le
représentant
de
l’Etat
dans
le
département
et
le
directeur
régional,
départemental ou local des finances publiques pour les faits ne relevant pas des
ordonnateurs de
l’Etat
;
•
Les chefs
d’exécutifs
locaux
•
Les chefs de service
d’inspections
générales
•
Les commissaires aux comptes des organismes soumis au contrôle de la Cour des
comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes
•
L’Agence
française anti-corruption
12
Réunion sur la RFGP Orléans 16/10/2024
LES DIX INFRACTIONS
I
–
LES INFRACTIONS BUDGETAIRES ET COMPTABLES :
➢
Engagement de dépenses sans en avoir le pouvoir (art L. 131-
13-3
°
du CJF).
➢
Gestion de fait (art. L. 131-15 CJF).
➢
Défaut de production des comptes (art L. 131-13-1
°
du CJF).
➢
Non respect des règles en matière de contrôle budgétaire (art
L. 131-13-2
°
du CJF).
13
Réunion sur la RFGP Orléans 16/10/2024
LES DIX INFRACTIONS
II
–
L’OCTROI
D’UN
AVANTAGE
INJUSTIFIE
PAR
INTERET
PERSONNEL DIRECT OU INDIRECT (art L. 131-12 CJF)
III
–
LES
FAUTES
GRAVES
ENTRAÎNANT
UN
PREJUDICE
SIGNIFICATIF POUR
L’ORGANISME
:
➢
La violation de règles en matière de recettes, de dépenses et
de gestion des biens entraînant, via la commission
d’une
faute
grave, un préjudice financier significatif (art L.131-9 CJF).
➢
La faute grave de gestion dans une entreprise publique ou
dans un organisme du secteur public entraînant un préjudice
financier significatif (art L. 131-10 CJF).
14
Réunion sur la RFGP Orléans 16/10/2024
LES DIX INFRACTIONS
IV : LA PROTECTION DE
L’EXECUTION
DES DECISIONS DE
JUSTICE ET DU MANDATEMENT
D’OFFICE
➢
Condamnation à
l’astreinte
(art L. 131-14-1
°
CJF).
➢
Inexécution
d’une
condamnation
à
payer
une
somme
d’argent
fixée par la décision juridictionnelle (art L. 131-14-2
°
CJF).
➢
Agissements ayant pour effet de faire échec à une procédure
de mandatement d'office : une disposition nouvelle (art L. 131-
11 CJF).
15
Réunion sur la RFGP Orléans 16/10/2024
LA POLITIQUE DE POURSUITES DU PARQUET GENERAL
➢
Considérer
l’ensemble
des infractions
➢
Considérer la gravité de la faute commise
➢
Utiliser les alternatives à
l’engagement
de poursuites
➢
Animer un « écosystème » de
l’ordre
public financier
16
Réunion sur la RFGP Orléans 16/10/2024
LES 18 PREMIERS MOIS
D’ACTIVITÉ
Nombre
Commentaire
Déférés reçus
Déférés des JF
65
Dont 50 CRC et 15 Cour
Déférés extérieurs (ministres,
inspections…)
10
4 inspections, 2 DRFIP, 1 DDFIP, 2
PR et 1 préfet + 1 ACD
Déférés
créanciers
(inexécution
décisions
de
justice)
28
total 103
Réquisitoires
pris
sur
déféré[
1]
55
Dont
12
issus
déférés
Cour,
35
déférés CRTC, 8 déférés extérieurs
Réquisitoires
Réquisitoires
d’initiative
pris
par le Procureur général
9
Réquisitoires
supplétifs[2]
33
Dont
14
transférés
du
stock
d’affaires
CDBF (exceptionnel)
total 97
Rappels à la loi,
communications
précontentieuses et
classements
Rappel à la loi (RAL)
accompagnant classement de
1
re
phase
16
33 autres classements sans RAL
Communication
précontentieuse
40
Dont : 29 déférés de créanciers,
Classement
motivé
de
2
e
phase
19
Dont 7 classements partiels et 1
classement avec CPG rappel au
droit
total 75
Décisions de renvoi*
15
total 15
Intervention de
M. Jean-Yves BERTUCCI
,
Président de la chambre du contentieux à la Cour des comptes
UNE NOUVELLE ORGANISATION
JURIDICTIONNELLE (1/2)
▪
Une chambre de la Cour des comptes,
la chambre du contentieux
, connaît de la
responsabilité de
l’ensemble
des gestionnaires publics (art. L. 131-20) :
•
Composée à parité de magistrats de la Cour et des chambres régionales des
comptes ;
•
Chargée
d’instruire
et de juger les affaires.
16/10/2024
chambre du contentieux
18
UNE NOUVELLE ORGANISATION
JURIDICTIONNELLE (2/2)
▪
Création
d’une
Cour
d’appel
financière
,
présidée par le Premier président de la
Cour des comptes
, et composée de (art. L. 311-2) :
•
Quatre conseillers
d’Etat
;
•
Quatre conseillers maîtres à la Cour des comptes ;
•
Deux personnes qualifiées justifiant
d’une
expérience supérieure à 10 ans dans le
domaine de la gestion publique
•
Nommés par décret du Premier ministre.
•
L’appel
est suspensif.
•
Le Conseil
d’Etat
demeure juge de cassation
.
16/10/2024
chambre du contentieux
19
LES RÈGLES DE PROCÉDURE (1/5)
▪
Une procédure inquisitoriale :
•
Le ministère public engage les poursuites et décide des suites à donner une fois
l’instruction
close. Il présente ses réquisitions à
l’audience
;
•
L’instruction
est confiée à un magistrat de la chambre du contentieux désigné par le
président de la chambre du contentieux (art. L. 142-1-4).
▪
Les garanties offertes aux justiciables :
•
Les fonctions
d’instruction
et de jugement sont incompatibles (art. L. 142-1-10);
•
Le magistrat mène
l’instruction
à charge et à décharge, de façon indépendante
(art. L. 142-1-4) ;
•
A
l’audience,
la personne renvoyée ou son avocat a la parole en dernier. (art. L. 142-
1-7)
16/10/2024
chambre du contentieux
20
LES RÈGLES DE PROCÉDURE (2/5)
L’INSTRUCTION
•
Le magistrat chargé de
l’instruction
prend une
ordonnance de mise en cause
non susceptible de recours. Celle-ci est notifiée aux personnes mises en cause
avec le réquisitoire introductif ainsi
qu’au
ministère public. (R. 142-2-3)
•
Le magistrat peut entendre ou questionner oralement ou par écrit (
…
) à leur
demande ou de sa propre initiative, tous témoins et toutes personnes mises en
cause ou susceptibles de
l’être
. (R. 142-2-4)
•
Les
personnes
mises
en
cause
ont
accès
au
dossier à
tout
moment
de
l’instruction
.
Elles
ont
le
droit
d’être
entendues
par
le
magistrat
chargé
de
l’instruction
et peuvent être assistées par un avocat. (R. 142-2-5)
•
Le ministère public a accès au dossier. (R. 142-6)
•
Les actes et les pièces sont cotés par le greffe au fur et à mesure de leur
rédaction ou réception par le magistrat chargé de
l’instruction
. (R. 142-2-7)
•
Le recours à une expertise est possible. (R. 142-2-9)
16/10/2024
chambre du contentieux
21
LES RÈGLES DE PROCÉDURE (3/5)
L’INSTRUCTION (suite) :
•
La durée de
l’instruction
ne peut excéder un délai raisonnable au regard de la
gravité des faits reprochés, de la complexité des investigations nécessaires et de
l’exercice
des droits de la défense. (R. 142-2-11)
•
A
l’issue
de
l’instruction,
le magistrat prend une
ordonnance de règlement
qui
présente le résultat des investigations, mentionne les éléments à charge et à
décharge et énonce des propositions de suite. (R. 142-2-12)
L’ordonnance
de
règlement est notifiée aux personnes mises en cause et au ministère public.
•
Le ministère public dispose
d’un
délai de trois mois pour renvoyer
l’affaire
à la
chambre du contentieux, demander un complément
d’enquête
ou classer
l’affaire
.
La personne renvoyée peut produire un mémoire écrit dans un délai de deux mois.
(R. 142-2-13)
16/10/2024
chambre du contentieux
22
LES RÈGLES DE PROCÉDURE (4/5)
LE JUGEMENT :
•
Le rôle des audiences est fixé par le président de la chambre. (R. 142-3-1)
•
La personne renvoyée peut demander à être dispensée de se présenter à
l’audience
et à y être représentée par son avocat. (R. 142-3-2)
•
Des témoins peuvent être entendus à
l’audience
à
l’initiative
du ministère public ou
à la demande de la personne renvoyée. Dans ce dernier cas, cette demande est
subordonnée à
l’accord
du président de la formation de jugement pris après avis du
ministère public. (R. 142-3-3)
•
Le report de
l’audience
est possible pour des motifs exceptionnels tirés des
exigences du débat contradictoire. (R. 142-3-5)
•
Le président de la formation de jugement a la police de
l’audience
et la direction
des débats : le ministère public présente la décision de renvoi, les personnes
renvoyées ou leurs avocats formulent des observations orales, des questions
peuvent être posées aux témoins ou aux personnes renvoyées.
•
Le ministère public présente ses réquisitions. Les personnes renvoyées ou leurs
avocats présentent leur défense. Elles ont la parole en dernier.
16/10/2024
chambre du contentieux
23
LES RÈGLES DE PROCÉDURE (5/5)
LE DELIBERE :
•
La formation de jugement délibère hors la présence du rapporteur et du ministère
public.
•
Elle entend le réviseur.
•
La chambre du contentieux statue par un arrêt motivé.
LES VOIES DE RECOURS :
•
La chambre du contentieux statue en première instance.
•
Appel peut être formé devant la Cour
d’appel
financière dans un délai de deux
mois à compter de la notification de
l’arrêt
. (R. 142-4-4)
•
Les règles de procédures
d’instruction
et de jugement de première instance sont
applicables devant la Cour
d’appel
financière. (R. 321-1 et R. 322-1)
•
Le Conseil d’Etat est juge de cassation.
16/10/2024
chambre du contentieux
24
BILAN
DE 18 MOIS D’ACTIVITÉ
VOLUME D’ACTIVITÉ GLOBAL DEPUIS LE 1
ER
JANVIER 2023
❑
83 affaires RFGP
o
4 affaires totalement instruites par la CDBF avant le 1
er
janvier 2024 (jugement
2023)
o
15 affaires transférées de la CDBF
o
42 affaires sur réquisitoire initial pris en 2023
o
21 affaires sur réquisitoire initial pris en 2024
❑
16 affaires RPP
o
2 en 1
ère
instance
o
7 appels
o
4 retours cassation
o
3 gestions de fait « ancien régime »
❑
17 arrêts en 2023
5 RFGP / 12 RPP
❑
10 arrêts fin premier semestre 2024
8 RFGP / 2 RPP
16/10/2024
chambre du contentieux
25
Parmi les dossiers à
l’instruction,
ceux relevant de la RPP (un seul) ou transférés par la
CDBF (une demi-douzaine) sont maintenant peu nombreux. En revanche, assez peu
d’affaires
concernent pour le moment des faits qui sont, pour tout ou partie, postérieurs à
l’entrée
en vigueur de la RFGP.
Les questions juridiques parfois complexes soulevées par
l’application
de la réforme à des
faits qui lui sont antérieurs vont donc encore se poser quelques temps puis
s’effacer
graduellement.
16/10/2024
chambre du contentieux
26
JURISPRUDENCE
–
PREMIERS CONSTATS
Les affaires déjà jugées illustrent concrètement
l’un
des atouts de la réforme :
➢
la possibilité, contrairement à la RPP, de juger ensemble les différents protagonistes
d’une
même affaire, et notamment les ordonnateurs et les comptables, en tenant
compte de la responsabilité effective de chacun. (
Département de
l’Eure
,
Gazélec
de Péronne
)
16/10/2024
chambre du contentieux
27
JURISPRUDENCE
–
PREMIERS CONSTATS
Exigeante sur la démonstration
d’un
réel préjudice financier (
ALPEXPO, France Médias
Monde
), la jurisprudence de la chambre du contentieux adopte une approche extensive
de la notion de «
préjudice financier significatif
» en retenant des préjudices qui ne sont
encore que très probables (
CCMB
,
Parcub
) ou ne représentent
qu’un
pourcentage
restreint du budget de
l’organisme
.(
Départemen
t
de
l’Eure
,
Parcub
)
La démonstration que des atteintes mêmes graves et répétées aux règles de la
commande publique entraînent par elles-mêmes un préjudice financier significatif, reste
très malaisée (
CRAB E-Toile
,
FMM
). Il est important que des arrêts en fassent le constat
pour soutenir des propositions visant à supprimer cet angle mort de la réforme.
16/10/2024
chambre du contentieux
28
JURISPRUDENCE
–
PREMIERS CONSTATS
La chambre du contentieux a commencé à définir la notion
d’«
intérêt personnel direct
ou indirect
qui est désormais associée à
l’infraction d’octroi d’un
avantage injustifié à
autrui ou à soi-même.
Elle privilégie une approche raisonnablement large de cette notion :
✓
en retenant
l’existence
de liens professionnels anciens avec le bénéficiaire
✓
la volonté
d’améliorer
son image (
Département de la Haute-Saône
)
✓
ou le fait de poursuivre un intérêt bénéficiant à la personne morale que l’on
représente au détriment d’une autre. (
CRAB E-Toile, SEM SAGA)
16/10/2024
chambre du contentieux
29
JURISPRUDENCE
–
PREMIERS CONSTATS
La RFGP permet
d’appréhender
des défaillances graves en matière de recouvrement
des recettes, et pas seulement imputables au comptable public, dès lors
qu’il
en résulte
un préjudice significatif. (
Parcub
)
La RFGP permet aussi de sanctionner les atteintes significatives à
l’obligation
de
produire non seulement un compte mais un compte digne de ce nom. (
Gazélec de
Péronne
)
Comme
l’anticipait
la doctrine, la réforme relance les procédures de gestion de fait
désormais beaucoup plus simples mais qui soulèvent des questions inédites (problème
des personnes morales, prise en compte des éventuels reversements, etc.)
16/10/2024
chambre du contentieux
30
JURISPRUDENCE
–
PREMIERS CONSTATS
Dans le cadre
d’infractions
inchangées, les cas les plus graves
d’inexécution
des
décisions
de
justice
sont
plus
systématiquement
l’objet
de
poursuites
voire
de
condamnations. (
Commune
d’Ajaccio,
Hôpital de Marie-Galante
)
Sont
assez
faciles
à
caractériser
et
donc
à
réprimer
les
infractions
relatives à
l’engagement
de dépenses sans habilitation suffisante (
ALPEXPO
,
FMM
,
Office de
tourisme de Strasbourg et de sa région
,
Parcub
ou au non-respect des règles du
contrôle budgétaire applicable à
l’organisme
(
FMM
). La formulation de ces infractions en
limite toutefois le champ à
l’auteur
direct de
l’engagement
irrégulier. (
FMM
)
16/10/2024
chambre du contentieux
31
Echanges avec la salle
«
Les
attentes
des
élus
et
services
concernant
le
nouveau
régime
de
responsabilité financière des gestionnaires publics
»
Modérateur :
M. Nicolas FRANCILLON
, conseiller à la chambre régionale des comptes
M. Jean-Jacques MALET,
maire de Bellegarde, président de
l’association
des maires du Loiret
M. Eric SALAÜN,
directeur adjoint, direction régionale des finances publiques du Centre-Val de Loire et du Loiret
Mme Annick NENQUIN,
première conseillère à la chambre régionale des comptes
M. Jean-Yves BERTUCCI,
président de la chambre du contentieux à la Cour des comptes
Table ronde 1
15H00
–
15H45
Echanges avec la salle
« Régularité probité : quels enseignements ? quels écueils à éviter ?
»
Modératrice :
Mme Emmanuelle COLOMB
, présidente de section à la chambre régionale des comptes
Mme Marie DUSSOL,
substitute générale au parquet général, près la Cour des comptes
M. Vincent SIVRÉ,
président de section à la chambre régionale des comptes
M. Michel MARTIN,
vice-
président d’Orléans Métropole
,
maire-
adjoint d’Orléans, finances, affaires juridiques et contentieuses,
assurances, systèmes d’information et moyens généraux
.
M. Philippe DEDRYVER,
procureur financier près la chambre régionale des comptes
Table ronde 2
16H00
–
16H45
Echanges avec la salle
16 octobre 2024
Orléans
Auditorium Musée des Beaux-Arts
Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
15 rue d'Escures
45 000 Orléans
Tél. 02 38 78 96 00
Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
15 rue d'Escures
45 000 Orléans
Tél. 02 38 78 96 00